Overzichtsuitspraak – Nieuwe bewijsmiddelen en gronden I

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hanteerde in haar vroegere rechtspraak een ‘bewijsfuik’. Als een belanghebbende een bewijsmiddel in de bestuurlijke fase had kunnen inbrengen, maar dit had nagelaten, mocht hij dit bewijsmiddel niet meer inbrengen in de (hoger)beroepsfase.[1] Dit gold vooral als een belanghebbende gehouden was de benodigde documenten voor een aanvraag, bijvoorbeeld om subsidie of een vergunning, aan het bestuur te verstrekken.[2] De reden: als de rechter nieuwe bewijsmiddelen zou toelaten, zou hij het bestreden besluit moeten beoordelen in het licht van feiten waarmee het bestuur logischerwijs geen rekening had kunnen houden.[3]

De bewijsfuik stond op gespannen voet met het recht op gelijke proceskansen en paste niet binnen het streven naar materiële waarheidsvinding.[4] De Afdeling heeft een alternatief gevonden in de beginselen van een goede procesorde, waarmee de rechter op flexibele wijze kan beoordelen of een belanghebbende nieuwe bewijsmiddelen mag inbrengen. Tegenwoordig hanteert de Afdeling de hoofdregel dat een belanghebbende ook tijdens de (hoger)beroepsfase nieuwe bewijsmiddelen mag inbrengen, zolang dat in lijn is met de beginselen van een goede procesorde. De Afdeling vult deze beginselen in aan de hand van twee oriëntatiepunten:

1. Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?
2. Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Volgens de Afdeling speelt ook een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingebracht, de omvang van het bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om er adequaat op te reageren. In haar uitspraak van 9 februari 2022 heeft de Afdeling ook van belang geacht of in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld.[5]

Als een belanghebbende de voor zijn aanvraag benodigde documenten eerst inbrengt tijdens de (hoger)beroepsfase, brengt de hoofdregel dus met zich dat de rechter mogelijkerwijs moet concluderen dat de aanvraag ‘toch’ ten onrechte is afgewezen. Wel kan de rechter in zo’n geval de gemaakte proceskosten voor rekening van de belanghebbende laten. [6] Als de belanghebbende de documenten tijdens de bestuurlijke fase had ingediend, was een (hoger)beroepsprocedure immers niet nodig geweest.

Nota bene: er bestaat een verschil tussen het afwijzen van een aanvraag en het buiten behandeling laten van een aanvraag. Als het bestuur een aanvraag buiten behandeling heeft gelaten omdat ze die onvolledig vindt, mag een belanghebbende zijn aanvraag tijdens de (hoger)beroepsfase niet meer aanvullen met nieuwe bewijsmiddelen. In de (hoger)beroepsfase gaat het slechts om de vraag of het bestuur terecht heeft geconcludeerd dat de aanvraag onvolledig was.

Tot slot kunnen de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid beperken om een nieuw bewijsmiddel in te brengen. Denk bijvoorbeeld aan subsidieregelingen waarin de verstrekking van subsidies is gebonden aan een maximum (subsidieplafond) of een bepaalde verdelingsmethodiek (tendersubsidies).[7]

[1] Zie bijvoorbeeld ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2247.

[2] Artikel 4:2 lid 2 Awb.

[3] Schlössels, Schutgens & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat Band 2 (HSB) 2019/776.

[4] ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, r.o. 4.

[5] ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363.

[6] Zie L.M. Koenraad & D.A.R. Snelders, annotatie bij ABRvS 27 november 2020, AB 2021/84 en de daar aangehaalde rechtspraak.

[7] Nader over zulke ‘materiële normen’: L.M. Koenraad, annotatie bij ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:687, AB 2018/69.