Met haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een belangrijke knoop doorgehakt over de toepassing van intern salderen bij bestemmingsplannen. De Afdeling trekt daarin het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen bij projecten door naar bestemmingsplannen. Dat heeft vooral gevolgen voor de inhoud en functie van de zogeheten voortoets. In deze blog lichten wij toe wat deze uitspraak wijzigt ten opzichte van het oude beoordelingskader.
Als een bestemmingsplan een ruimtelijke ontwikkeling, zoals woningbouw, mogelijk maakt, verlangt het natuurbeschermingsrecht dat wordt onderzocht of die ontwikkeling significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Als significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (de voortoets), dient vervolgens een passende beoordeling te worden gemaakt.
Oude situatie: intern salderen al in de voortoets
Onder het oude beoordelingskader was het mogelijk om in de voortoets de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling te vergelijken met de feitelijk aanwezige en planologisch toegestane situatie. Op die manier werd intern salderen al in de voortoets betrokken, waardoor soms kon worden geconcludeerd dat significante gevolgen waren uitgesloten zonder dat vervolgens een passende beoordeling nodig was.
Nieuwe lijn: uitsluitend de ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf
In de uitspraak van 14 januari 2026 zet de Afdeling op dit punt een duidelijke stap. Ze overweegt dat intern salderen in de voortoets niet langer is toegestaan. Anders dan voorheen mag in deze fase geen vergelijking meer worden gemaakt met de feitelijk aanwezige en planologisch toegestane situatie. De voortoets moet zich voortaan uitsluitend richten op de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf, bezien in samenhang met andere plannen en projecten. De bestaande situatie speelt daarbij geen rol meer.
Met deze benadering trekt de Afdeling het beoordelingskader (zie link voor een stroomschema) voor intern salderen bij projecten, zoals uiteengezet in haar uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923), onverkort door naar bestemmingsplannen. Daarmee wordt het onderscheid tussen plannen en projecten verder gerelativeerd waar het gaat om de vraag wanneer mitigerende maatregelen een rol mogen spelen.
De praktische consequentie van deze koerswijziging is dat een passende beoordeling eerder in beeld komt. Zodra op basis van objectieve gegevens niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de ruimtelijke ontwikkeling significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied, moet een passende beoordeling worden opgesteld. De ruimte die de voortoets eerder bood om stikstofeffecten te salderen, is daarmee verdwenen.
Marnix Wolf, advocaat Bestuursrecht: Heeft u een vraag over intern salderen? Neem vrijblijvend contact op.
Bel nu 076 513 6127Intern salderen verschuift naar de passende beoordeling
Dat betekent niet dat intern salderen als zodanig van tafel is. De Afdeling maakt duidelijk dat intern salderen pas aan de orde kan komen in de passende beoordeling. Dat sluit aan bij de systematiek van artikel 2.8 Wet natuurbescherming, waarin mitigerende maatregelen pas relevant zijn bij de beoordeling of de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied worden aangetast.
Het additionaliteitsvereiste
Een opvallend onderdeel van de uitspraak is dat de Afdeling overweegt dat intern salderen alleen mogelijk is indien wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. De Afdeling licht toe wat zij onder ‘additionaliteit’ verstaat en verbindt daaraan duidelijke voorwaarden.
Daarmee wordt het additionaliteitsvereiste niet alleen relevant voor projecten, maar ook voor intern salderen in het kader van bestemmingsplannen. Tegelijkertijd zijn in de literatuur fundamentele kanttekeningen geplaatst bij de juridische noodzaak van dit vereiste in het licht van de Habitatrichtlijn en de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Die discussie speelt onverkort ook in planprocedures, maar blijft in deze uitspraak buiten beschouwing.
Conclusie
De uitspraak van 14 januari 2026 houdt een duidelijke koerswijziging in. Intern salderen is bij bestemmingsplannen niet langer toegestaan in de voortoets. De voortoets ziet voortaan uitsluitend op de ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf.
Zodra significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling vereist. Intern salderen verschuift naar de passende beoordeling en kan alleen nog een rol spelen indien wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Met deze uitspraak wordt het beoordelingskader voor bestemmingsplannen verder gelijkgeschakeld met dat voor projecten.
Vragen over dit artikel? Neem contact op met een van onze Omgevingsrechtspecialisten. Meer lezen? Lees ons artikel over ontwikkelingen in de uitkoopregeling voor veehouders.