Blog 1: Evenementen en ruimtelijke ordening

De regulering van evenementenvergunningen in de APV geschiedt evenwel vooral vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde, maar waarborgt niet de vereiste planologische rechtszekerheid (vgl. onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 19 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8460, 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653 en 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1245). Louter ruimtelijke belangen kunnen niet aan verlening van een evenementenvergunning in de weg staan. Dit betekent dat de APV niet het toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein. Aan de omstandigheden dat een evenementenvergunning op grond van de APV nodig is en bij de in het verleden verleende vergunningen aan de opgelegde geluidnorm werd voldaan, kan dan ook niet de zekerheid worden ontleend dat alleen evenementen worden gehouden die vanuit planologisch oogpunt aanvaardbaar zijn (o.a. ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2644).

In dit blog staat de vraag centraal hoe de vereiste planologische rechtszekerheid kan worden gewaarborgd? Dat kan in beginsel op twee manieren: via een omgevingsvergunning of via het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning staat in blog 3 centraal. In dit blog zal worden ingegaan op de wijze waarop de vereiste planologische rechtszekerheid kan worden gewaarborgd in het bestemmingsplan.

In de praktijk wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen evenementen met een kortdurend karakter en een beperkte impact op de omgeving en evenementen met een langere duur en een forse(re) impact op de omgeving. Kortdurende evenementen met een beperkte impact op de omgeving zullen doorgaans weinig ruimtelijk relevant zijn. De vereiste planologische rechtszekerheid is dan al snel gewaarborgd. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een braderie of een buurtbarbecue op de bestemming “Verkeer”.

Blijkens rechtspraak van de ABRvS verzet het bestemmingsplan zich bij wijze van uitzondering niet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan (vgl. onder meer de uitspraken van 13 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3708, 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6212, 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3702, en 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026). Kortdurend en incidenteel strijdig gebruik wordt echter niet snel aangenomen. Indien een evenement slechts twee aaneengesloten dagen en eenmaal per jaar plaatsvindt, maar zowel de voorbereiding van het evenement als de afbraak ervan verscheidene dagen in beslag nemen, dan is geen sprake van kortdurend en incidenteel strijdig gebruik. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden aangenomen dat het bestemmingsplan zich niet verzet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan.

Om evenementen op een bepaalde locatie toe te staan, zal dus in het bestemmingplan een daartoe strekkende bestemming moeten worden opgenomen. Het ligt op de weg van de planwetgever (de gemeenteraad) om een beoordeling en afweging te maken of een bestemming die een evenement op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen. Daarbij is een beoordeling nodig op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt (vgl. o.a. ABRvS 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2015:2644, 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2644 en 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1593).

Dit geldt ook indien de gemeenteraad het tijdelijk gebruik van gronden voor een evenement van terugkerende aard mogelijk wil maken middels een afwijkingsbevoegdheid. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet de raad hebben afgewogen of de situatie die kan ontstaan door de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid planologisch aanvaardbaar is. Die afweging kan niet worden doorgeschoven naar de toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning (vgl. o.a. ABRvS 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506 en 5 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:729).

Voor de noodzakelijke beoordeling is, afhankelijk van de specifieke situatie, onder meer van belang het toegestane aantal evenementen per jaar, de aard en omvang van de voorziene evenementen, de maximale bezoekersaantallen, de begin- en eindtijden, de te verwachten geluidbelasting, de te verwachten parkeer- en verkeersdruk, en de mogelijkheden tot opbouw en afbreken bij het evenement, gelet op de daarmee verband houdende geluiden. De raad dient af te wegen of deze belangen kunnen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat, en voor zover noodzakelijk voorschriften of regels te verbinden aan de toegekende bestemming.

De raad kan niet volstaan met een verwijzing naar de evenementenvergunning op grond van de APV, omdat een evenementenvergunning als bedoeld in de APV met name is ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement. De eventuele mogelijkheid die de APV biedt om voornoemde belangen te regelen en voorschriften te stellen, is niet bedoeld om een goede ruimtelijke ordening te waarborgen. Dat het evenement mede wordt gereguleerd door de APV is derhalve geen reden om een nadere regeling in de planregels achterwege te laten (vgl. o.a. 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7286 en 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1593).

Bij de vaststelling van een bestemming die evenementen of een evenemententerrein toestaat, zal dus aan de hand van de specifieke situatie en op basis van de maximale mogelijkheden die de planregeling biedt een beoordeling en afweging gemaakt moeten worden of deze bestemming vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen. Met name zullen de ruimtelijke gevolgen voor omwonenden ten aanzien van te verwachten geluidbelasting en parkeer- en verkeersdruk moeten worden afgewogen.