Op grond van de jurisprudentie die gold vóór 29 mei 2019 is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In een uitspraak van 19 juli 2017 heeft de Afdeling de deur al op een kier gezet door te overwegen dat “hiervan ook sprake kan zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (ECLI:NL:RVS:2017:1946).
In de uitspraak van 29 mei 2019 gaat de Afdeling een stap verder. In de uitspraak zet de Afdeling wordt, in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel, eerst uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als iemand een beroep op het vertrouwensbeginsel doet en past die vervolgens in de uitspraak toe. Het gaat hierbij om de volgende drie stappen:
- De juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?
- Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, kan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. In dat geval wordt toegekomen aan stap 3.
- In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
In de uitspraak van 29 mei 2019 wordt toegekomen aan de derde stap en de Afdeling overweegt vervolgens dat hoewel het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, de Afdeling in dit geval van oordeel is dat het college in redelijkheid van handhaving had moeten afzien. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het dakterras en de opbouw al 25 jaar aanwezig zijn, het college daarvan op de hoogte was, maar geen reden zag om daartegen handhavend op te treden, er niet is gebleken van klachten van derden, ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig zijn en inmiddels voor het grootste deel van het dakterras een omgevingsvergunning is verleend. Om deze reden is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van zwaarder wegende belangen dan het belang van de betrokkene bij behoud van het betreffende deel van het dakterras die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Het handhavend optreden is daarom zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien.
Uit de uitspraak volgt concreet dat een toezegging van een ambtenaar of bestuurder voortaan nagekomen moet worden indien uit een belangenafweging volgt dat het algemeen belang bij het handhaven van de wet minder zwaar weegt dan de gewekte verwachting. Nakoming van de toezegging is niet nodig indien een zwaarder gewicht moet worden toegekend aan de strijdigheid met de wet, het algemeen belang en/of de belangen van derden dan aan het belang van de betrokkene. Als de toezegging is gedaan, maar deze niet kan worden nagekomen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting bestaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.
De uitspraak biedt eindelijk een opening voor burgers om de overheid te binden aan de uitlatingen van haar bestuurders en ambtenaren.
